一

全過程工程咨詢與工程總承包的概念

1.全過程工程咨詢

2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號），其中在“完善工程組織建設(shè)模式”部分，明確倡導(dǎo)：“培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。制訂全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)。”該文件建筑業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈中首次提出了“全過程工程咨詢”這一概念。  

2017年12月11日，《關(guān)于征求在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制指導(dǎo)意見（征求意見稿）意見的函》（建市設(shè)函[2017]62號）：建筑師負(fù)責(zé)制是以擔(dān)任民用建筑工程項目設(shè)計主持人或設(shè)計總負(fù)責(zé)人的注冊建筑師（以下稱為建筑師）為核心的設(shè)計團(tuán)隊，依托所在的設(shè)計企業(yè)為實(shí)施主體，依據(jù)合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設(shè)計咨詢管理服務(wù)，最終將符合建設(shè)單位要求的建筑產(chǎn)品和服務(wù)交付給建設(shè)單位的一種工作模式。

按照前述國家有關(guān)文件的規(guī)定，目前所推行的“建筑師負(fù)責(zé)制”以及部分學(xué)者提出的“首席建造人制度”“總咨詢師”都可稱之為現(xiàn)階段針對國家推行的全過程工程咨詢的具體嘗試。

2.工程總承包

2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）：“三、完善工程建設(shè)組織模式：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式。政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。加快完善工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)、施工許可、竣工驗收等制度規(guī)定。按照總承包負(fù)總責(zé)的原則，落實(shí)工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理等方面的責(zé)任。”

住建部2017年12月23日公開征求意見的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第三條規(guī)定：“本辦法所稱工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實(shí)行全過程或者若干階段承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。”

2018年1月1日生效實(shí)施的《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T 50358-2017）第2.0.1條規(guī)定“工程總承包 engineering procurement construction（EPC） contracting/design-build contracting 依據(jù)合同約定對建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工和試運(yùn)行實(shí)行全過程或若干階段的承包”。

結(jié)合《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》條文說明可知：工程總承包可以是全過程的承包，也可以是分階段的承包。工程總承包的范圍、承包方式、責(zé)權(quán)利等由合同約定。工程總承包通常有下列方式：

1.設(shè)計采購施工（EPC）/交鑰匙工程總承包，即工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，承擔(dān)設(shè)計、采購、施工和試運(yùn)行工作，并對承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度等全面負(fù)責(zé)。

2.設(shè)計-施工總承包（D-B），即工程總承包企業(yè)依據(jù)合同約定，承擔(dān)工程項目的設(shè)計和施工，并對承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用、進(jìn)度、職業(yè)健康和環(huán)境保護(hù)等全面負(fù)責(zé)。

3.根據(jù)工程項目不同規(guī)模、類型和項目發(fā)包人要求，工程總承包還可以采用設(shè)計-采購總承包（E-P）和采購-施工總承包（P-C）等方式”。

二

全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別與聯(lián)系

（一）全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別

1.從提供工作成果的性質(zhì)而言，全過程工程咨詢“包服務(wù)”，工程總承包“包工程”。從前述全過程工程咨詢和工程總承包的概念不難看出，全過程工程咨詢屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務(wù)，因此相對應(yīng)全過程工程咨詢收取的報酬是服務(wù)費(fèi)，這種服務(wù)費(fèi)主要組成主要為“成本+酬金”，而工程總承包是“包工程”，是將無形的智力成果與有形的、分散的材料、機(jī)械設(shè)備相融合并最終物化為建筑產(chǎn)品、形成固定資產(chǎn)的行為，工程總承包最終提供的是有形的工程，不同的工程總承包模式下，計取的費(fèi)用略有不同，以EPC工程總承包模式為例，其所計取的費(fèi)用不僅包含設(shè)計等咨詢服務(wù)類費(fèi)用，還包括材料設(shè)備工器具購置款、建筑安裝工程費(fèi)、試運(yùn)行費(fèi)用等。

2.從融資角度而言，全過程咨詢通常不涉及融資，工程總承包常與融資相關(guān)聯(lián)并存在相應(yīng)的法律風(fēng)險。國際上，由于工程總承包項目通常會涉及能源、電力、公路、鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，該類項目不僅僅是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時也是資本密集型，即使項目建設(shè)單位自身的資金實(shí)力可以滿足項目需求，從提升資金使用效率的角度而言也往往更傾向于借助于外部融資的方式去實(shí)施項目開發(fā)，這就很大程度令工程總承包與融資相關(guān)聯(lián)，衍生了“EPC+ Finance”模式；近年國內(nèi)項目的承包也越來越多的與融資關(guān)聯(lián)， 2006年1月建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布建市〔2006〕6號文《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》，《通知》為控制政府投資項目超概算、防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資，規(guī)定“政府投資項目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件”，但鑒于我國公有制經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制，客觀上決定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才資源主要集中于政府、國有企業(yè)等公共部門，因此為了推動社會資本尤其是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）經(jīng)營模式在地方上得到了廣泛的推行和發(fā)展，受PPP模式下有關(guān)特許經(jīng)營期和融資安排的影響， 產(chǎn)生了“PPP+EPC”這類附帶融資安排的工程總承包模式。

鑒于工程總承包與融資關(guān)聯(lián)的屬性，工程總承包商在參與項目過程中將可能受制于一些金融機(jī)構(gòu)為降低其融資風(fēng)險而制定的游戲規(guī)則，例如放棄優(yōu)先受償權(quán)、要求提供“承包商融資配合和承諾”，或者面臨“介入權(quán)”條款（step-in right）等重大法律隱患，而全過程工程咨詢在融資角度則顯得更加單純，全過程工程咨詢單位往往不直接參與項目融資，而是協(xié)助建設(shè)單位為項目投融資提供投融資規(guī)劃、項目投融資咨詢等服務(wù)。

3.從行業(yè)發(fā)展角度而言，全過程工程咨詢的發(fā)展關(guān)系到工程咨詢資源整合利用和咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。建市[2017]145號文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》中有關(guān)監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型，提出引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)服務(wù)主體多元化、創(chuàng)新工程監(jiān)理服務(wù)模式，鼓勵監(jiān)理企業(yè)在立足施工階段監(jiān)理的基礎(chǔ)上，向“上下游”拓展服務(wù)領(lǐng)域，提供項目咨詢、招標(biāo)代理、造價咨詢、項目管理、現(xiàn)場監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢服務(wù)。此外，住建部發(fā)布的一系列規(guī)范性《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<工程勘察設(shè)計行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》（建市[2017]102號）、《關(guān)于征求在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制指導(dǎo)意見（征求意見稿）意見的函》（建市設(shè)函[2017]62號）等文件均表達(dá)了大力發(fā)展全過程工程咨詢的模式，鼓勵并倡導(dǎo)勘察、設(shè)計、造價、監(jiān)理等企業(yè)通過并購重組、聯(lián)合等方式發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，逐步形成建設(shè)工程項目全生命周期的一體化工程咨詢服務(wù)體系，培育一批智力密集型、技術(shù)復(fù)合型、管理集約型的大型工程建設(shè)咨詢服務(wù)企業(yè)。

（二）全過程工程咨詢與工程總承包的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1.從法律關(guān)系上而言，全過程工程咨詢與工程總承包單位之間存在管理與被管理的關(guān)系。一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設(shè)單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運(yùn)營等多元化的咨詢服務(wù)，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設(shè)單位對工程總承包單位進(jìn)行監(jiān)督和管理，三方合同法律關(guān)系如下圖所示：

2.兩者均體現(xiàn)對設(shè)計、施工資質(zhì)的要求。我們通過對近二年國家及地方發(fā)布的有關(guān)全過程工程咨詢和工程總承包的政策文件，目前工程總承包商需要具備與工程相適應(yīng)的設(shè)計或施工資質(zhì)，而關(guān)于全過程工程咨詢，因涉及多項咨詢行業(yè)相關(guān)資質(zhì)，雖暫無統(tǒng)一規(guī)定，但通常要求具備勘察設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢等一項或多項資質(zhì)，且上海、廣東兩地明確允許施工資質(zhì)也可承接全過程工程咨詢，可見全過程工程咨詢與工程總承包均體現(xiàn)了設(shè)計、施工的資質(zhì)要求。

國家有關(guān)承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的企業(yè)資質(zhì)主要規(guī)定：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）：鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市[2017]101號）：試點(diǎn)地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要引導(dǎo)大型勘察、設(shè)計、監(jiān)理等企業(yè)積極發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》：4.提供全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)的能力要求。提供全過程工程咨詢服務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的組織、管理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法規(guī)等咨詢服務(wù)能力，同時具有良好的信譽(yù)、相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、健全的工程咨詢服務(wù)管理體系和風(fēng)險控制能力。全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)承擔(dān)勘察、設(shè)計或監(jiān)理咨詢服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)條件。

國家有關(guān)承接工程總承包業(yè)務(wù)企業(yè)資質(zhì)的主要規(guī)定：

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》：（七）工程總承包企業(yè)的基本條件。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財務(wù)、風(fēng)險承擔(dān)能力，同時具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第十一條（工程總承包單位條件）：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)（僅具有建筑工程設(shè)計事務(wù)所資質(zhì)除外）或者施工總承包資質(zhì)。

3.兩者均指向工程建設(shè)的全過程或若干階段，且均著重強(qiáng)調(diào)“設(shè)計”的關(guān)鍵性和全局性。

全過程工程咨詢雖涉及到建筑咨詢多個行業(yè)的重大變革，但落實(shí)到現(xiàn)階段的具體實(shí)踐中，核心在于對建筑師執(zhí)業(yè)權(quán)利的擴(kuò)大和相應(yīng)執(zhí)業(yè)責(zé)任的提升，以目前推行的建筑師負(fù)責(zé)制為例，從以往設(shè)計、造價、招標(biāo)、監(jiān)理等離散的咨詢服務(wù)模式下建筑師僅基于委托提供階段性設(shè)計工作，逐步發(fā)展為從設(shè)計階段開始由建筑師負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)設(shè)計、咨詢及設(shè)備供應(yīng)商的咨詢管理服務(wù)，在此基礎(chǔ)上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運(yùn)維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務(wù)內(nèi)容，加強(qiáng)設(shè)計與造價之間的銜接，協(xié)助建設(shè)單位提升項目管理能力。住建部《關(guān)于在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中提到“推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮建筑師主導(dǎo)作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)，明確建筑師權(quán)利和責(zé)任，提高建筑師地位”。

同樣的，工程總承包也包含了項目設(shè)計、采購、施工和試運(yùn)行的全過程或若干階段，但從控制工程質(zhì)量與費(fèi)用、縮短建設(shè)周期的意義而言，將較大程度將依賴于工程勘察設(shè)計的先導(dǎo)優(yōu)勢，在設(shè)計階段即提供拓展覆蓋項目采購、施工、試運(yùn)行等階段的技術(shù)支持，形成設(shè)計、采購與施工的深度交叉融合，降低工程建設(shè)過程中多環(huán)節(jié)工作協(xié)調(diào)造成的內(nèi)耗損失。

4.推行全過程工程咨詢和工程總承包有利于提高工程管理的質(zhì)量與效率，并有助于政府投資工程進(jìn)行造價控制，兩者均為政府投資工程所鼓勵的管理模式。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）：政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市[2017]101號）：引導(dǎo)政府投資工程帶頭參加全過程工程咨詢試點(diǎn)。

2016年5月20日住建部建市〔2016〕93號文件《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》規(guī)定：政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式。

國辦發(fā)〔2017〕19號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式。政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。

小結(jié)

目前，我國建筑業(yè)仍處于“大而不強(qiáng)”階段，企業(yè)核心競爭力不強(qiáng)、工人技能素質(zhì)偏低等問題較為突出，開展全過程工程咨詢和工程總承包有助于重新整合與分配市場資源，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育企業(yè)核心競爭力；此外，推行全過程工程咨詢和工程總承包有助于提升建筑設(shè)計水平和加快建筑業(yè)“走出去”，推動品牌創(chuàng)新，加快國內(nèi)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)國際化，提升中國建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在國際上的地位和對外承包能力，培養(yǎng)國內(nèi)企業(yè)走出國外實(shí)施海外EPC項目、打造“中國建造”品牌。

最后需要說明的是，全過程咨詢服務(wù)和工程總承包在根源上同屬于建設(shè)單位進(jìn)行工程建設(shè)項目組織方式，建設(shè)單位可以根據(jù)項目具體特點(diǎn)和所處階段，組合不同類型的工程咨詢與工程總承包模式，在保證效率和使用需求的前提下達(dá)到控制工期、造價、質(zhì)量、安全的建設(shè)目的，但基于現(xiàn)階段國內(nèi)建筑市場管理需要及建筑市場資質(zhì)準(zhǔn)入的要求，建筑市場參與主體在開展全過程工程咨詢和工程總承包業(yè)務(wù)時仍應(yīng)對有關(guān)概念和內(nèi)涵進(jìn)行深刻分析與清晰界定。