為促進我省建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進勘察設(shè)計企業(yè)多元化發(fā)展，優(yōu)化工程組織模式，積極推動全過程咨詢在我省的發(fā)展，我會2017年啟動了河南省勘察設(shè)計企業(yè)關(guān)于踐行全過程工程咨詢模式的調(diào)研工作。通過實地走訪企業(yè)、集中座談、發(fā)放問卷、咨詢專業(yè)機構(gòu)，經(jīng)過主管部門、行業(yè)協(xié)會以及企業(yè)代表和行業(yè)專家多次審議、探討，形成相對權(quán)威專業(yè)的調(diào)研報告。

該報告可幫助工程技術(shù)人員快速了解全過程工程咨詢模式的發(fā)展狀況，也可作為企業(yè)制定發(fā)展規(guī)劃的參考。

一、 國際工程項目管理常見模式分析

國際上，各個國家、國際組織、學會以及協(xié)會對工程項目管理的模式分類不盡相同，比較典型的主要有項目管理（PM）模式，項目管理承包（PMC）模式，CM模式，工程總承包（EPC）模式，下面主要對這幾種模式進行簡要介紹。

（一）項目管理（PM）模式

項目管理模式（PM: project management）是指工程項目管理企業(yè)接受業(yè)主的委托，按照合同的約定，代表業(yè)主對項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。其職責范圍包括項目的決策階段的可行性報告的編制和項目策劃、招標代理、設(shè)計管理、采購管理和施工管理以及竣工驗收等服務(wù)。PM合同是委托合同，接受委托的工程項目管理企業(yè)代表業(yè)主對工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進度、成本、信息等要素進行管理和控制，按照合同約定收取一定的報酬和承擔一定的管理責任。PM模式的組織結(jié)構(gòu)圖如下：

按照PM公司的授權(quán)服務(wù)范圍以及是否對項目目標的實現(xiàn)負責進行劃分，PM模式進一步可以分為以下四類：

{C}1) PM公司依據(jù)合同代表業(yè)主行使業(yè)主的各項職能并承擔相應(yīng)的責任，包括相關(guān)承包商、供應(yīng)商、中間商的選定和合同的洽談和簽訂。在這種模式下，項目管理公司的權(quán)利很大，同時承擔了很大的責任，委托合同中約定了具體的工期、質(zhì)量和造價等方面的要求，達不到要求的項目管理公司需要承擔相應(yīng)的違約責任。

{C}2) 工程項目建設(shè)各個合作方的選擇和合同的簽訂由業(yè)主自行完成，項目管理公司根據(jù)合同的約定對項目的相關(guān)合作方進行管理協(xié)調(diào)，保證項目目標的實現(xiàn)。業(yè)主在和項目管理公司簽訂合同時，可以按照項目管理公司的承諾或投標書制訂詳細的考核指標，充分調(diào)動項目管理公司的積極性，當由于是項目管理公司的責任導致項目目標未能實現(xiàn)時，項目管理公司需要承擔一定的違約責任。

{C}3) 項目管理公司按照合同要求對工程建設(shè)的進度、質(zhì)量和成本進行管理，但管理的權(quán)限很小，一般的重大問題的決策都需要請示業(yè)主，對項目目標是否實現(xiàn)不承擔責任。

{C}4) 按照委托合同的約定，PM公司不僅承擔項目管理的工作，還實際承擔一部分設(shè)計等生產(chǎn)活動。具體情況根據(jù)PM合同來確定。

（二）項目管理承包（PMC）模式

項目管理承包（PMC: project management contracting）模式下，業(yè)主直接與管理承包商簽訂合同，再由管理承包商和相關(guān)設(shè)計方和施工方簽訂合同。PMC模式的組織結(jié)構(gòu)圖如下：

PMC模式下，項目管理承包商可以自行或通過聯(lián)營體的方式對項目的全過程進行集成化的管理。在項目的前期階段，負責項目前期的策劃、可行性研究、項目定義、計劃、融資方案、項目實施方案、編制招標文件、完成項目的招標、評標等工作。在項目的實施階段，負責項目的全部的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，由各項分包商負責完成項目的詳細設(shè)計和工程施工。一般情況下，項目管理承包商不參與項目設(shè)計、采購、施工和開車階段的具體工作，但在實際中，業(yè)主經(jīng)常會把一些具體的設(shè)計、采購和施工和開車等工作交給PMC承包商，在此情況下，項目管理承包商不僅代表業(yè)主管理項目，同時還承擔著一些界外和公共設(shè)施的設(shè)計-采購-施工的工作，項目管理承包商的風險增大，但是利潤和回報相對也大。

在管理權(quán)限上，管理承包商和施工承包商的合同簽訂可以采取單價合同、總價包干合同或成本補償合同，但需要得到業(yè)主的批準。在支付時，業(yè)主需要審查管理承包商對施工承包商的支付申請。

與PM模式相比，PMC模式下項目管理承包商需要對項目的全過程進行組織和管理，承擔著項目所有的管理，包括對分包商的管理工作，要求項目管理承包商具有豐富的項目管理經(jīng)驗和完善的風險控制手段。

PMC模式通常應(yīng)用于大型復雜項目。英國土木工程師協(xié)會（ICE）認為PMC模式主要運用于具有復雜設(shè)備的安裝或包含大型設(shè)備制造安裝的綜合性工程項目，需要多個專業(yè)承包商完成，業(yè)主由于自身技術(shù)和管理能力的限制，需要外聘一個項目管理承包商對項目進行全面管理。而房屋建筑、橋梁、道路等以土建工程為主的基建項目則較少采用這種模式。PM模式和PMC模式主要在英國體系和菲迪克合同體系中使用。

（三）CM模式

CM模式又稱階段發(fā)包模式（phased construction method）或快速軌道模式（fast track method）。最早起源于美國。這種模式下，業(yè)主委托具有施工經(jīng)驗的CM公司參與工程項目的設(shè)計階段，為設(shè)計公司提供施工方面的經(jīng)驗，保證設(shè)計的可施工性。CM公司和設(shè)計單位是合作關(guān)系。這種模式的出發(fā)點是采用“邊設(shè)計、邊發(fā)包、邊施工”的方式，盡可能的縮短項目的工期，當然，需要設(shè)計、招標和施工環(huán)節(jié)充分的銜接。CM模式的實施示意圖如下：

按照合同關(guān)系不同，CM模式可以分為代理型CM模式和風險型CM模式。類似于PM和PMC模式的區(qū)別，代理型CM模式下，CM單位只是業(yè)主的咨詢單位，業(yè)主直接與多個承包商簽訂施工合同，而風險型CM模式下，由CM單位和各個分包商簽訂合同。代理型的CM模式下，業(yè)主可以自由選擇設(shè)計方，在招標之前確定完整的工作范圍和項目原則，同時可以保證設(shè)計的可施工性，加快工程建設(shè)的速度，不需要等所有施工圖全部出來之后在進行施工。但是采用“邊設(shè)計、邊招標、邊施工”的模式，可能出現(xiàn)較大的變更和索賠，業(yè)主可能面臨著較大的投資風險，同時由于分階段招標，CM單位不能保證成本和進度。風險型的CM模式下，由于業(yè)主和CM單位合同約定了工程費用，在建設(shè)初期，業(yè)主對工程建設(shè)的總投資可以做到心中有數(shù)，降低業(yè)主投資的風險，但是能夠承擔風險型的CM單位比較少。風險型CM單位承擔的風險較大，所以代理費較代理型的CM單位要高。

CM模式的推行，需要依賴良好的外部環(huán)境，標準化的過程和程序，才能保證多次招標中各個專業(yè)承包商的之間設(shè)計和管理的銜接，減少不必要的變更和索賠，真正達到縮短工期的效果。例如美國建筑業(yè)之所以以高速度、低成本的方式建造高層建筑著稱于世，主要得益于美國的建筑師、CM經(jīng)理、工程師、各專業(yè)承包商的敬業(yè)精神以及標準化的流程或程序。

（四）工程總承包模式

國際上，工程總承包模式已經(jīng)成為國際通行的工程建設(shè)項目組織實施方式。按照參與價值鏈的不同環(huán)節(jié)，工程總承包模式主要可以分為以下幾種模式：

{C}1)      “設(shè)計+采購+施工”總承包（EPC）：承包商負責工程項目的設(shè)計、采購、施工、安裝全過程的工作，向業(yè)主交付具備使用條件的工程。這是最典型的總承包模式。

{C}2)      “設(shè)計+施工”總承包（DB）：承包商負責工程項目的設(shè)計和施工服務(wù)。

{C}3)      “設(shè)計+采購”總承包（EP）：承包商負責工程的設(shè)計和采購工作，還可能在施工階段向業(yè)主提供咨詢服務(wù)，或負責施工管理。工程施工由其他承包商承包。

{C}4)      “施工總承包”（GC）：承包商主要負責施工和安裝，不參與價值鏈其他環(huán)節(jié)。

{C}5)      交鑰匙工程總承包（Turnkey）：是EPC工程總承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到開車操作。

EPC模式20世紀80年代起源于美國，并在國際工程建設(shè)市場迅速發(fā)展和成熟。與建設(shè)工程項目管理的其他幾個模式相比，EPC模式具有以下幾個方面的特點：

{C}1)      采用固定總價合同。EPC合同采用固定總價合同，即項目最終的結(jié)算價為合同總價加上可能調(diào)整的價格。一般情況下，業(yè)主允許承包商因費用變化調(diào)整合同價格的情況很少，只有在業(yè)主改變施工范圍、施工內(nèi)容等情況下才可以進行調(diào)整。所以EPC模式對承包商的報價能力和風險管理能力提出了很高的要求。在實際操作中，為了合理控制總價合同的風險，EPC模式一般用于建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、功能需求等明確的項目上。

{C}2)      由業(yè)主或委托業(yè)主代表管理項目。在EPC模式下，業(yè)主主要通過工程總承包合同約束總承包商，保證項目目標的實現(xiàn)。在此種模式下，業(yè)主自身的管理工作很少，一般自己或委托業(yè)主代表進行項目管理。正常情況下，業(yè)主代表將被認為具有業(yè)主根據(jù)合同約定的全部權(quán)利，完成業(yè)主指派給他的任務(wù)。對于承包商的具體工作，業(yè)主很少干涉或基本不干涉，只對工程總承包項目進行整體的、原則的、目標的協(xié)調(diào)和控制。

{C}3)      承包商承擔了大部分風險。在EPC模式下，工程總承包企業(yè)承擔了大部分的責任和風險，總承包商需要對項目的安全、質(zhì)量、進度和造價全面負責。

二、全過程工程咨詢模式與現(xiàn)有模式的比較

（一）全過程工程咨詢與政府項目代建制

項目代建制在我國政府投資非經(jīng)營性項目上普遍運用，并發(fā)展成幾種典型的模式。不同模式下，代建制的具體服務(wù)內(nèi)容和實施流程有一定的差異，但都涉及到政府部門、代建單位和使用單位三方主體以及委托代理關(guān)系的確定。根據(jù)代建單位的性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)劃分，目前政府代建模式可以劃分為事業(yè)性代建模式（集中統(tǒng)建模式）和企業(yè)性代建模式。事業(yè)性代建模式即政府組建行政事業(yè)單位性質(zhì)的常設(shè)機構(gòu)，對政府投資項目進行相對集中統(tǒng)一管理，如深圳模式。企業(yè)性代建模式下，政府通過招標或直接委托等方式，將政府投資項目交由專業(yè)的代建公司建設(shè)管理，代建公司可以是純社會性的中介機構(gòu)，也可以是國有專業(yè)公司，如上海模式下的代建公司是國有專業(yè)公司，北京模式下就是純社會性的中介機構(gòu)，如工程咨詢機構(gòu)、項目管理公司。

本研究報告主要對企業(yè)性代建制和全過程工程咨詢模式進行比較。與全過程工程咨詢的項目全生命周期服務(wù)類似，企業(yè)性代建制模式下，作為代建單位同樣需要提供全過程的管理服務(wù)，兩者具有一定相似性，不過也有一些差異。

在參與企業(yè)的要求方面，都對企業(yè)的資質(zhì)和信譽提出了一定的要求。通過整理相關(guān)省份的“政府投資項目代建制管理辦法”文件發(fā)現(xiàn)，社會化專業(yè)單位參與政府投資項目的代建制需要滿足一定的資質(zhì)要求，例如福建的管理辦法中明確規(guī)定代建單位需要滿足代建項目規(guī)模等級要求的工程設(shè)計、施工總承包、咨詢、工程造價咨詢、招標代理、房地產(chǎn)開發(fā)、監(jiān)理等一項或多項資質(zhì)。而在全過程工程咨詢模式下，企業(yè)同樣需要滿足一定的資質(zhì)要求，此外，兩種模式下都很重視企業(yè)信用建設(shè)。政府代建制下，各省的管理辦法中對代建單位的失信行為作出相應(yīng)的懲罰，并在確定代建單位時翻看過往的失信失職行為，有不良記錄的嚴禁成為代建單位。有些省份還建立了代建單位預選庫制度，由政府相關(guān)部門按照規(guī)定和標準篩選一部分條件合格的企業(yè)進入政府的預選庫，項目確定時可以直接從預選庫中選擇代建單位，也可以通過公開招標的方式，如湖南省府投資項目代建單位名錄庫，深圳福田區(qū)的預選庫機制。全過程工程咨詢模式下，相關(guān)省份出臺的試點文件中，對試點企業(yè)除了資質(zhì)、人員配置、業(yè)績和經(jīng)驗的要求外，社會信譽也是考察的標準之一，例如福建省的試點企業(yè)申報表中明確列出試點企業(yè)“所獲榮譽”這一項。

在服務(wù)范圍方面，根據(jù)已發(fā)布的政府代建制文件和全過程的試點文件，政府項目代建制和全過程工程咨詢在服務(wù)范圍上不完全重合。政府代建制下，代建企業(yè)完成驗收移交的手續(xù)后，不負責項目的后期維護和運營，項目后期的維保工作由項目業(yè)主或使用單位負責。而參與全過程工程咨詢，企業(yè)按照業(yè)主的需求或項目的要求，需要負責項目的后期評估和維護保養(yǎng)等工作。

參與政府項目代建的代建企業(yè)按照代建合同的要求，從項目招標文件審批通過之后到項目竣工驗收，提供全過程的組織、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的服務(wù)，直到項目驗收合格后移交給使用單位，具體見表2-1。

表2-1：政府項目代建制下代建單位職責表

注：上述資料根據(jù)福建、株洲、南京、濟南現(xiàn)行的政府投資項目代建制管理辦法整理所得，其中福建和濟南把全過程代建分為前期工作和建設(shè)實施階段。

關(guān)于項目可行性研究報告的編制工作，相關(guān)省份的規(guī)定不一樣，南京通過跟業(yè)主簽訂框架協(xié)議，代建單位組織編制，福建和濟南通過代建合同規(guī)定代建單位組織編制，而株洲要求代建單位在可行性研究方案批準之后參與代建管理。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《福建省政府投資項目代建制管理辦法（修改版）》、《株洲市政府投資代建制管理辦法》、《南京市市級政府投資項目代建管理暫行辦法 》（寧政發(fā)〔2016〕110號）、《濟南市政府投資項目代建制管理辦法》(濟政發(fā)〔2017〕2號)整理所得。

根據(jù)已發(fā)布的試點文件描述，全過程工程咨詢的服務(wù)涵蓋項目建設(shè)的前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務(wù)，具體見表2-2。

表2-2：相關(guān)省份試點工作方案中對全過程工程咨詢服務(wù)范圍的描述

代建制和全過程咨詢模式兩者雖然在服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容上有諸多相似和重合之處，但關(guān)于服務(wù)企業(yè)的介入時間、服務(wù)取費以及管理的權(quán)限和職責上，兩者并不完全一致。具體來看，在代建制模式下，關(guān)于代建企業(yè)在可行性研究之前介入還是在可行性研究之后介入，學術(shù)上和相關(guān)省份的管理辦法上對此有不同的認識。嚴玲和周國棟在《基于項目治理理論的政府投資項目代建制改革分析》一文中建議代建單位項目介入時間點最好放在可行性研究報告編制之后，這樣有利于規(guī)避委托代理關(guān)系下信息不對稱所帶來的道德風險。吳亞平認為代建公司不適合負責項目的前期工作，包括項目建議書、可行性研究報告以及政府的征地拆遷工作，考慮到代建單位通過提高建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準和高估投資標準等以拔高自身的代建管理費，降低超預算投資的風險，同時在目前法律上沒有明確代建單位的法律地位，其負責征地拆遷等工作的難度大。株洲在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準之后參與代建管理，但是福建、濟南等省卻把可行性研究編制放在代建合同的服務(wù)范圍內(nèi)。

在服務(wù)收費上，政府代建制的服務(wù)取費一般參照建設(shè)單位的管理費按照一定比例收取，收費一般較低。不同于代建制收費方式，全過程工程咨詢的收費方式原則上可按各單項咨詢業(yè)務(wù)費用加總來確定，分別列支。

在管理權(quán)限和職責劃分上，代建單位作為政府部門或使用單位委托的項目建設(shè)期的項目法人，享有建設(shè)期的項目控制權(quán)，根據(jù)代建合同和甲方授權(quán)書，可以代表甲方對相關(guān)服務(wù)或施工單位進行招標、合同洽談和簽訂，而全過程工程咨詢服務(wù)單位，不作為項目法人，原則上不代表甲方簽訂合同。

（二）全過程工程咨詢與工程總承包

全過程工程咨詢是對工程建設(shè)項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設(shè)計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)，雖然可以做規(guī)劃、勘察、設(shè)計等生產(chǎn)活動，但更偏向工程管理類服務(wù)，屬于一種項目管理模式。而工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負責的是一種生產(chǎn)組織方式。從合同關(guān)系來看，全過程工程咨詢主要接受業(yè)主的委托負責全過程的項目管理和服務(wù)，在合同關(guān)系上更偏向于委托合同，為業(yè)主提供有償?shù)淖稍兎?wù)，而工程總承包模式下承包商和業(yè)主簽訂的是承包合同，通過合同規(guī)定發(fā)包方和承包方的權(quán)利和責任。從管理范圍和工作的內(nèi)容來講，提供全過程咨詢服務(wù)的企業(yè)管理范圍更廣，工作范圍涵蓋了項目的整個生命周期所有的管理和咨詢服務(wù)，除了前期幫助業(yè)主進行機會研究、項目建議和可行性研究、選擇相關(guān)合作方等，還包括對相關(guān)合作方的管理和監(jiān)督，提供招標、造價、監(jiān)理等各方面的咨詢。而工程總承包單位根據(jù)和業(yè)主談判的結(jié)果，根據(jù)合同約定部分的參與工程價值鏈的某些環(huán)節(jié)，最為典型的是設(shè)計-采購-施工環(huán)節(jié)。從承擔的風險來看，總承包商需要對項目的質(zhì)量、造價、工期等全面負責，風險較大，而工程咨詢公司主要為整個項目提供一整套咨詢服務(wù)，并按照合同的約定收取一定的報酬和承擔一定的管理責任，風險相對較小。

全過程工程咨詢和工程總承包兩種模式相輔相成，相互促進。根據(jù)《關(guān)于進一步推行工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）和最新的發(fā)布的《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（建市設(shè)函〔2017〕65號）對建設(shè)單位項目管理提出的要求，都明確提到“建設(shè)單位應(yīng)當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務(wù)。建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計單位，也可以是其他工程設(shè)計、施工或者監(jiān)理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關(guān)系”。即表示一個項目建設(shè)可以采用工程總承包模式，也可以同時委托項目管理公司對其進行監(jiān)督。提供全過程工程咨詢服務(wù)的企業(yè)利用自身在管理、技術(shù)、法律等方面的專業(yè)知識，接受業(yè)主的委托，通過對總承包商的監(jiān)督、管理和咨詢服務(wù)，將對項目的順利進行提供保障，有利于工程總承包市場的健康發(fā)展。