我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的梳理與思考

發(fā)布日期：2024-04-07 瀏覽量：4726

引言：城市基礎(chǔ)設(shè)施是確保城市順暢運(yùn)作和持續(xù)健康發(fā)展的基石，對于推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程至關(guān)重要。近年來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資迅猛增長，顯著提升了供給能力和水平。然而，也需看到，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍面臨諸多挑戰(zhàn)，包括體系化不足、運(yùn)行效率與效益待提升，以及安全韌性亟待加強(qiáng)等問題。為應(yīng)對巨大的投融資需求，必須積極探索和優(yōu)化投融資模式，實(shí)現(xiàn)資金的多元化籌集，以推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)進(jìn)步。

近年來，國家陸續(xù)頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》、《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》等文件，這些政策文件不斷釋放出加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)烈信號，為項(xiàng)目建設(shè)提供了有力支持。

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按照經(jīng)營屬性可分為純公益性項(xiàng)目、有一定收益的公益性項(xiàng)目和純市場化的經(jīng)營性項(xiàng)目三類，不同類型項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制、經(jīng)營收入對投資成本的覆蓋程度等存在差異，適用不同的投融資模式。

純公益性項(xiàng)目是指缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目，如市政道路、城市橋梁隧道、人防消防設(shè)施等。該類項(xiàng)目由于沒有收益來源，無法通過市場化方式運(yùn)作，因此通常由政府作為投資主體，采用財(cái)政直接投資或政府付費(fèi)方式實(shí)施，極大程度上依賴政府財(cái)政支付能力。

該類項(xiàng)目自身有收益，一部分項(xiàng)目收益較高，能夠償還建設(shè)費(fèi)用且有一定盈余，如城市燃?xì)狻㈦娏?、污水處理等。另一部分?xiàng)目收益不足以償還建設(shè)費(fèi)用，需要政府給予一定的可行性缺口補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策維持正常運(yùn)作，如城市軌道交通、鐵路站場、綜合管廊等。該類型項(xiàng)目通常采用發(fā)行地方政府專項(xiàng)債、特許經(jīng)營等方式籌資建設(shè)。

純市場化的經(jīng)營性項(xiàng)目是指具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本，不需要政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，如高端養(yǎng)老設(shè)施、盈利性民辦幼兒園、托育服務(wù)、公共停車場等商業(yè)化項(xiàng)目。該類項(xiàng)目市場化程度高，主要由投資人以自有資金出資建設(shè)，政府平臺(tái)公司也可通過參股項(xiàng)目公司形式，共同開發(fā)建設(shè)并獲得分紅收益。

發(fā)行地方政府專項(xiàng)債適用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息來源，政府職能部門和國有企業(yè)均可以作為專項(xiàng)債資金的承接主體。該融資方式具有項(xiàng)目審批運(yùn)作規(guī)范、融資效率高、資金體量大、融資成本低、可作為部分領(lǐng)域重大項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)社會(huì)資本參與等優(yōu)勢。但受政策影響，目前各地區(qū)專項(xiàng)債額度有限，且審計(jì)控制趨于嚴(yán)格。

2024年專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域上，總體仍保持十一大領(lǐng)域不變，即交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、特殊重大項(xiàng)目。專項(xiàng)債用作資本金領(lǐng)域也發(fā)生細(xì)微變化，已擴(kuò)大至十六個(gè)領(lǐng)域，包括鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水、新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、供氣、供熱、保障性住房。此外，為控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚，高風(fēng)險(xiǎn)省份專項(xiàng)債資金原則上支持在建重大項(xiàng)目，新建項(xiàng)目則必須是符合條件的重大項(xiàng)目。

2024年3月5日的政府工作報(bào)告指出，2024年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.9萬億元，比上年增加1000億元，用于保障重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)作用。

在運(yùn)用專項(xiàng)債模式時(shí)需強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)注意事項(xiàng)。一是專項(xiàng)債必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，避免將資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目等適合商業(yè)化運(yùn)作的資本項(xiàng)目。二是要求項(xiàng)目自身收益較好，能夠?qū)崿F(xiàn)資金自平衡，在項(xiàng)目前期謀劃需進(jìn)行充分論證，做好項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目融資和項(xiàng)目收益的匹配，確保項(xiàng)目的現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。三是在獲得專項(xiàng)債額度后，要做到“早發(fā)行、早使用”，并在確保工程質(zhì)量的前提下，加快專項(xiàng)債支出進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，避免資金閑置。

根據(jù)發(fā)改委最新發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營模式是指政府采用公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，政府就項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營與社會(huì)資本開展合作，不新設(shè)行政許可。有關(guān)管理規(guī)定參照《<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（簡稱《新機(jī)制》）要求執(zhí)行。

政府和社會(huì)資本合作應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實(shí)施方式，特許經(jīng)營模式審批實(shí)施流程如下。

BOT（即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”）模式是典型的特許經(jīng)營模式。政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予該項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，并由該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，項(xiàng)目建設(shè)本息通過特許期限內(nèi)的使用者付費(fèi)收入進(jìn)行償還。特許期滿，簽約方項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無償移交給政府部門。

在實(shí)操過程中應(yīng)注意以下四點(diǎn)：一是特許經(jīng)營模式應(yīng)當(dāng)聚焦于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本并獲取一定投資回報(bào)的條件。二是交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)均可采用特許經(jīng)營模式。三是特許經(jīng)營項(xiàng)目最長一般不超過40年。四是鼓勵(lì)民營企業(yè)以獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，具體要求詳見《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。

投資人+EPC模式實(shí)施流程

該模式合規(guī)性體現(xiàn)在社會(huì)資本方的角色發(fā)生變化，不再是施工單位而是投資人，要承擔(dān)支出責(zé)任，從而將政府投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資項(xiàng)目，規(guī)避了《政府投資條例》關(guān)于“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”的情形，能夠防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)項(xiàng)目依法合規(guī)實(shí)施。

“投資人+EPC”模式適用范圍廣泛，涵蓋環(huán)境綜合治理、城鎮(zhèn)化建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造、文旅綜合體、土地整治、鄉(xiāng)村振興、軌道交通等領(lǐng)域。該模式不受政府平臺(tái)公司出資量限制，能夠更好發(fā)揮政府資金撬動(dòng)作用，吸引社會(huì)資本投資參與項(xiàng)目建設(shè)。此外，該模式通過引入EPC總包公司，能夠提供項(xiàng)目投資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營全流程服務(wù)，有利于項(xiàng)目順利落地。

城市合伙人模式運(yùn)行流程

城市合伙人模式適用于片區(qū)綜合開發(fā)、城市更新、城中村改造等類型項(xiàng)目。不同于“投資人+EPC”模式，該模式更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與運(yùn)營屬性，項(xiàng)目回報(bào)來源于片區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收益。此外，城市合伙人模式更注重社會(huì)投資者的資金實(shí)力、項(xiàng)目謀劃能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、投資運(yùn)營能力、招商引資能力，通常以央企、大型國企、上市龍頭地產(chǎn)開發(fā)商為主。

國際實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以前仍是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的高峰期。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在穩(wěn)步推進(jìn)，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，截至2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，距離75%-80%的發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率尚有較大差距。此外，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正加速邁向城市群與都市圈的發(fā)展新階段，這一過程催生了對交通網(wǎng)絡(luò)一體化及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需求，進(jìn)而帶動(dòng)了新一輪的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮。

長期以來，由于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及部分非理性的融資策略，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累較多。在防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的雙重背景下，財(cái)政資金對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持受到明顯制約。一方面，為了降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政資金需要優(yōu)先用于償還債務(wù)，從而減少了對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持；另一方面，經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致以土地和稅收收入作為主要資金來源的財(cái)政收入增長放緩，進(jìn)一步削弱了財(cái)政資金的支撐能力。

受既往快速擴(kuò)張影響，眾多地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，導(dǎo)致其通過銀行貸款、債券發(fā)行等傳統(tǒng)融資渠道遭遇重重困難。在嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策下，銀行對于融資平臺(tái)的貸款審批更加審慎，而債券市場對于高風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)的接納度也在下降。此外，由于平臺(tái)資產(chǎn)多為公益性質(zhì)，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營性收益來源，導(dǎo)致其資產(chǎn)變現(xiàn)能力較弱且周期較長，進(jìn)一步削弱了其吸引市場化融資的能力。

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有周期長、回報(bào)率低等特點(diǎn)，社會(huì)資本在參與時(shí)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，目前的政策與市場環(huán)境尚未形成對社會(huì)資本的有效吸引和激勵(lì)，導(dǎo)致其參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的意愿相對薄弱。近年來，受宏觀環(huán)境影響，原本作為基建、城建項(xiàng)目投資主力軍的國央企在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資決策上也趨于謹(jǐn)慎，并在地方財(cái)政實(shí)力、債務(wù)情況、項(xiàng)目條件等多方面設(shè)置了嚴(yán)格的門檻條件以控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

一是多渠道拓展資金來源，除申請財(cái)政配套資金外，對于符合條件的城建項(xiàng)目，還可通過申請中央預(yù)算內(nèi)資金、中央及地方財(cái)政專項(xiàng)資金、特別國債、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政策性銀行低息貸款、專項(xiàng)債資金、發(fā)行綠色債券、利用外資等方式籌措項(xiàng)目建設(shè)資金。二是用好存量資產(chǎn)盤活資金，探索利用資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施信托投資基金（REITs）等方式盤活政府優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，為新建城建項(xiàng)目拓展資金籌集渠道。三是構(gòu)建“橫向資源補(bǔ)償”制度，合理引入EOD、TOD、片區(qū)開發(fā)等開發(fā)模式，建立項(xiàng)目投資收益的自平衡，通過向社會(huì)投資人分享項(xiàng)目運(yùn)營收益的方式來吸引其進(jìn)行投資開發(fā)，以此減少政府財(cái)政資金投入。

推動(dòng)地方融資平臺(tái)的市場化轉(zhuǎn)型，提高其運(yùn)營效率和市場競爭力。一是增強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)模，梳理整合地方政府旗下優(yōu)質(zhì)國有資源，通過增資擴(kuò)股等方式壯大平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)平臺(tái)公司資金實(shí)力，提高市場競爭力。二是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，選聘投融資、資本運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方面的專業(yè)人才成立投融資團(tuán)隊(duì)，通過引入市場化機(jī)制和科學(xué)的績效考核機(jī)制，提升人才團(tuán)隊(duì)推進(jìn)項(xiàng)目的積極性和工作效率。三是通過股權(quán)合作等方式引入社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，以合資成立項(xiàng)目公司形式共同運(yùn)作投融資項(xiàng)目，提升平臺(tái)公司專業(yè)能力和技術(shù)優(yōu)勢。四是加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，利用金融機(jī)構(gòu)融資方案設(shè)計(jì)優(yōu)勢和風(fēng)險(xiǎn)把控優(yōu)勢，提高項(xiàng)目融資能力和資金使用效率。

一是深化產(chǎn)業(yè)融合，在了解當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之后，通過將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與相關(guān)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相結(jié)合，并提供增值服務(wù)、開發(fā)周邊商業(yè)等方式，提升項(xiàng)目收益來源。二是優(yōu)化投資環(huán)境，通過媒體宣傳、項(xiàng)目推介會(huì)等方式，向社會(huì)展示城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的潛力和收益，通過提供稅收減免、租金優(yōu)惠、簡化審批流程等方式，降低社會(huì)投資人的投資門檻和風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多社會(huì)投資人參與。三是適當(dāng)給予資金或資源支持，考慮到城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍存在公益性項(xiàng)目多、投資金額大的難題，地方政府在確保不增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，可以通過引入其他高收益優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或資源，為項(xiàng)目提供間接支持。當(dāng)資金難以平衡時(shí)，建議在科學(xué)評估后適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，降低無收益的公益性項(xiàng)目的投入比例。

六、結(jié)語

城建領(lǐng)域的成就離不開財(cái)政資金的長期供能和投融資體制改革的持續(xù)探索，也離不開民間資本在項(xiàng)目建設(shè)中的關(guān)鍵作用與巨大潛力。展望未來，在政府、市場和社會(huì)各界的共同努力下，期待構(gòu)建一個(gè)更加多元化、高效和可持續(xù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系。