“87號(hào)文”讓政府購(gòu)買服務(wù)行為更加有據(jù)可依

       “87號(hào)文”在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))以及財(cái)政部、民政部和國(guó)家工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))等政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)列舉“負(fù)面清單”、要求“限期整改”等詳盡規(guī)定，讓政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范管理更加有據(jù)可依。

　　落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所需資金來(lái)源。

　　政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目所需資金是在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排的財(cái)政資金，這意味著政府購(gòu)買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算，后購(gòu)買服務(wù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)支出金額應(yīng)當(dāng)納入中期財(cái)政規(guī)劃，確保購(gòu)買主體有足額資金用于支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。

　　對(duì)此，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體，應(yīng)當(dāng)注重審查：購(gòu)買服務(wù)所需資金，是否是經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金?購(gòu)買服務(wù)所需資金，是否已經(jīng)在中期財(cái)政規(guī)劃中安排?同時(shí)，要求購(gòu)買主體就上述財(cái)政支付已納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，提供相應(yīng)的證明文件。

　　另外，財(cái)政部門和預(yù)算單位要對(duì)購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤監(jiān)督，對(duì)合同履行、績(jī)效目標(biāo)實(shí)施等，發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)要及時(shí)采取措施予以糾正，確保資金規(guī)范管理、安全使用和績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

　　政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容限定在列入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)。

　　政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，并且該服務(wù)事項(xiàng)已納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，實(shí)行購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)目錄管理制度。財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　對(duì)此，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體，應(yīng)當(dāng)注重審查：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是否已經(jīng)納入本級(jí)政府財(cái)政部門制定的政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。如果沒(méi)有，則存在一定合規(guī)性問(wèn)題。另外，如果購(gòu)買主體擬以政府購(gòu)買服務(wù)模式實(shí)施項(xiàng)目但該項(xiàng)目并未列入指導(dǎo)性目錄的，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門審核備案后調(diào)整實(shí)施。

　　政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容實(shí)行“負(fù)面清單”管理，即下述列入負(fù)面清單的事項(xiàng)，不得納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，不得以政府購(gòu)買服務(wù)模式實(shí)施：原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物;建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程;鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程;建設(shè)工程與服務(wù)打包;金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為。

　　對(duì)此，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的各參與方均應(yīng)重視上述“負(fù)面清單”，擬上馬或者已實(shí)施項(xiàng)目的購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容如屬于上述“負(fù)面清單”列舉事項(xiàng)的，則存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府購(gòu)買服務(wù)期限限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。

　　基于政府購(gòu)買服務(wù)所需資金來(lái)源，是在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排的財(cái)政資金，且政府支出責(zé)任受制于中期財(cái)政規(guī)劃管理，為確保購(gòu)買主體具備相應(yīng)的財(cái)政支付能力，防止可能產(chǎn)生的政府負(fù)債，并與財(cái)政預(yù)算管理制度相結(jié)合，確定了政府購(gòu)買服務(wù)的期限不應(yīng)超過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃期限。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào))規(guī)定：“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃”，明確了中期財(cái)政規(guī)劃的期限限定為三年。

　　對(duì)此，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的各參與方應(yīng)當(dāng)按照“87號(hào)文”規(guī)定，在年度預(yù)算資金能夠保障的前提下，確定政府購(gòu)買服務(wù)的期限不得超過(guò)三年;超出三年的，超出部分則存在違規(guī)及無(wú)法納入后續(xù)年度預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。

       “87號(hào)文”出臺(tái)后，有人認(rèn)為政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目不能再實(shí)施，甚至認(rèn)為PPP模式因此將逐漸被禁止。該觀點(diǎn)并未有效區(qū)分政府購(gòu)買服務(wù)模式與PPP模式。對(duì)此，筆者認(rèn)為，“87號(hào)文”要求嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施的政府購(gòu)買服務(wù)，有別于規(guī)范運(yùn)作的PPP模式。

　　第一，狹義上的政府購(gòu)買服務(wù)與政府付費(fèi)的PPP在內(nèi)涵上有著本質(zhì)的區(qū)別。“87號(hào)文”規(guī)范的“政府購(gòu)買服務(wù)”是狹義上的政府購(gòu)買服務(wù)，是就政府新增或臨時(shí)性、階段性的服務(wù)事項(xiàng)(除特殊規(guī)定外，不含建設(shè)工程)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)。而PPP是基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率的一種模式。

　　根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)文)規(guī)定，政府付費(fèi)是指社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源于政府支付的費(fèi)用，是PPP模式的三種回報(bào)機(jī)制之一。

　　因此，采用政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，屬于廣義上的“公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”范圍，有別于“87號(hào)文”規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)。

　　第二，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目和政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的預(yù)算資金及項(xiàng)目合作期限不同。根據(jù)“87號(hào)文”，政府購(gòu)買服務(wù)是先有預(yù)算，再購(gòu)買服務(wù)，屬于政府方的當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出責(zé)任，并且政府購(gòu)買服務(wù)的期限嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi) (即不能超過(guò)三年);而PPP項(xiàng)目則是先采購(gòu)，再納入預(yù)算，但每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，屬于政府方中長(zhǎng)期的支付責(zé)任，且合作期限一般在10年到30年之間。

　　第三，政府購(gòu)買服務(wù)模式與PPP模式的功能定位也有所不同。政府購(gòu)買服務(wù)模式是為了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，在于加快建設(shè)服務(wù)型政府. PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

　　“87號(hào)文”禁止的是不規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)，與以政府付費(fèi)為回報(bào)機(jī)制的PPP不應(yīng)混為一談，即“87號(hào)文”并未禁止政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，采用政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目也不屬于“87號(hào)文”規(guī)定的調(diào)整對(duì)象。

來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)