一、何為PPP？

2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，把政府與社會(huì)資本合作模式定義為“PPP模式”。

根據(jù)財(cái)政部2014年11月份印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》規(guī)定，PPP模式運(yùn)作方式主要有三類(lèi)：

一是管理外包類(lèi)，具體有委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M)和管理合同(Management Contract，MC)，但主要是針對(duì)存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)或用戶(hù)服務(wù)職責(zé)的委托，政府負(fù)責(zé)公共資產(chǎn)的全部投資。

第二類(lèi)是永久私有類(lèi)，是指社會(huì)資本或項(xiàng)目公司永久擁有PPP項(xiàng)目的所有權(quán)，不存在移交的問(wèn)題，具體有BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）模式，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款。

第三類(lèi)是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)，主要是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本就具體的PPP項(xiàng)目發(fā)起成立一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)公司（SPV），由該項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的融資、建造和運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)，在特許經(jīng)營(yíng)期限期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司需要進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)移交。根據(jù)項(xiàng)目公司是否參與建設(shè)以及是否擁有所有權(quán)，具體可分為BLT、BTO、BOT/BOOT、TOT、ROT，其中BOT（建造—運(yùn)營(yíng)—移交）模式占比最大，達(dá)到74%。特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)是我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作采取的主要模式，為此，2015年4月，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

PPP項(xiàng)目主要針對(duì)基礎(chǔ)實(shí)施和公共服務(wù)類(lèi)具有公益性的項(xiàng)目。在《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中都明確了PPP模式主要適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)領(lǐng)域，2015年5月，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，自此，PPP模式在我國(guó)進(jìn)入快速發(fā)展期。

PPP項(xiàng)目收益主要來(lái)源于使用者付費(fèi)、可行性缺口和政府付費(fèi)三塊，分別對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，政府鼓勵(lì)通過(guò)BOT/BOOT等特許經(jīng)營(yíng)的方式運(yùn)作經(jīng)營(yíng)類(lèi)和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)的PPP項(xiàng)目，對(duì)非經(jīng)營(yíng)類(lèi)的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式解決，主要有BOO、委托管理等。

我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式圖

注：

1、根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，目前已入庫(kù)項(xiàng)目中可行性缺口補(bǔ)助占比達(dá)到48%，政府付費(fèi)占比達(dá)到27%。

2、一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年。

PPP模式的提出和大力推行，與化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政府職能轉(zhuǎn)變有很大的關(guān)系。為了大幅度減輕政府財(cái)政資金壓力，2014年國(guó)務(wù)院43號(hào)文和2015年執(zhí)行的新預(yù)算法，明確規(guī)定地方政府舉債融資機(jī)制主要針對(duì)公益性事業(yè)，融資方式僅限于政府舉債、PPP和規(guī)范的或有債務(wù)，并且明確剝離地方政府融資平臺(tái)的政府融資功能，融資平臺(tái)的債務(wù)不在計(jì)入政府債務(wù)，財(cái)政資金不再為融資平臺(tái)的債務(wù)買(mǎi)單。整體原則就是，對(duì)于公益性項(xiàng)目，能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的，一定會(huì)市場(chǎng)化，無(wú)法完全市場(chǎng)化的就考慮政府舉債和PPP來(lái)運(yùn)作，盡量減少地方政府財(cái)政資金壓力。

需要進(jìn)一步指出的是，政府參股特許經(jīng)營(yíng)公司的所形成的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，也不屬于政府或有債務(wù)，主要依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼，納入相應(yīng)的政府預(yù)算管理，這就進(jìn)一步凸顯了PPP模式大力推行的邏輯。

PPP模式本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式，政府更多的是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，項(xiàng)目建設(shè)期真正提供資金支持的比例有限，主要是以政府補(bǔ)貼的形式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）的要求，PPP項(xiàng)目最低資金本的比例只有20%，政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式投資資本金的比例只會(huì)更低。

社會(huì)資本方負(fù)責(zé)解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，這也正是政府大力推行PPP模式的初衷之一。具體包括項(xiàng)目公司資本金投入和債務(wù)資金的籌集，資本金主要來(lái)源于PPP項(xiàng)目發(fā)起人入股資金、政府相關(guān)事業(yè)單位投資、財(cái)政補(bǔ)貼以及PPP基金的股權(quán)投資，一般比例為20%到30%，其余的主要通過(guò)貸款方式實(shí)現(xiàn)，主要包括銀行的貸款和項(xiàng)目發(fā)起公司的委托貸款。

根據(jù)《PPP項(xiàng)目通用合同指南》，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方主要有符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體，基金和金融機(jī)構(gòu)包括在其他投資主體中。但國(guó)有企業(yè)仍是PPP項(xiàng)目主要社會(huì)資本方，民營(yíng)企業(yè)的參與度較低。根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年社會(huì)資本中，國(guó)企總成交規(guī)模占比達(dá)到77.1%，10大資本投資人中9家都是國(guó)有企業(yè)。并且這些參與投資的社會(huì)資本實(shí)際上就是建設(shè)和運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的相關(guān)公司。根據(jù)相關(guān)研究顯示，社會(huì)資本中有71%是項(xiàng)目的實(shí)際承建方，16%為PPP股權(quán)投資基金，7%為運(yùn)營(yíng)商出身的企業(yè)，也就是說(shuō)，國(guó)有大型工程承包商是PPP項(xiàng)目的主要參與方，民營(yíng)社會(huì)資本和其他主體的參與度還有待提升。這些大型的承包商一般具有設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)能力，同時(shí)具有很強(qiáng)的外部融資能力，例如中國(guó)建筑、中國(guó)中鐵、中國(guó)交建、中國(guó)鐵建等。

在社會(huì)資本方的融資渠道中，銀行通過(guò)貸款、資產(chǎn)計(jì)劃或信托計(jì)劃提供了絕大部分資金供給，實(shí)際上是PPP項(xiàng)目最大的出資方。然而，2017年第四季度，財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（92號(hào)文），中國(guó)人民銀行協(xié)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（意見(jiàn)征求稿）》，以及國(guó)資委公布的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（192號(hào)文），加強(qiáng)了對(duì)PPP項(xiàng)目資金來(lái)源的監(jiān)管。92號(hào)文規(guī)定PPP項(xiàng)目的資本金不能通過(guò)債務(wù)性資金籌集。資管新規(guī)意見(jiàn)稿中更是通過(guò)多條措施直接消除了由于不同金融機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品杠桿比例不一致帶來(lái)的多層嵌套和通道業(yè)務(wù)，實(shí)際上限制了銀行通過(guò)資產(chǎn)計(jì)劃多層嵌套投入的PPP資本金。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)家張繼峰判斷，在融資渠道受限的情況下，2018年P(guān)PP項(xiàng)目融資尤其是項(xiàng)目資本金融資或?qū)⑦M(jìn)入低谷期。

綜上所述，PPP項(xiàng)目涉及資金大、投資周期長(zhǎng)，解決項(xiàng)目資金和融資問(wèn)題是確保項(xiàng)目實(shí)際落地的關(guān)鍵。這一方面要求中標(biāo)的社會(huì)資本方要有很強(qiáng)的融資能力，尤其是在外部市場(chǎng)融資渠道受限的情況下；另一方面也需要政府為PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好的外部市場(chǎng)環(huán)境，更需要政府把控好PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，因?yàn)轫?xiàng)目本身的現(xiàn)金流和收益情況仍是獲取項(xiàng)目融資的關(guān)鍵。

作者|J先生，來(lái)自上海攀成德企業(yè)管理顧問(wèn)有限公司

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